Por: Katherinee Alvarado Tapia
Directora del Centro de Estudios Políticos y Gestión Pública (USAT)

A fin de iniciar este breve análisis sobre las particulares relaciones de supervisión que sobre el ejercicio del poder político se desarrollan en nuestro Estado, debemos recordar que la base del constitucionalismo surge de tres ideas matrices: garantía de derechos y libertades, imperio del Derecho y separación funcional del poder. Sobre este último elemento, en la tradición constitucional peruana, la idea de la separación de poderes ha tenido y tiene un importante asidero, de hecho, los principales debates a lo largo de las constituciones precedentes se han centrado en encontrar la fórmula para alcanzar un adecuado equilibrio entre Ejecutivo y el Legislativo.

Por otra parte, es importante destacar lo que en su oportunidad ha señalado el Tribunal Constitucional peruano (en adelante TC), el principio de separación de poderes no debe entenderse como una división tajante, sin puntos de contacto o interrelación entre poderes del Estado y organismos constitucionalmente autónomos, sino que esta debe ser considerada en clave de equilibrio, de controles recíprocos, de pesos y contrapesos, e incluso debe ser entendida sobre la base de relaciones de coordinación y cooperación permanente.

La Constitución Política de 1993 (en adelante CPP), ha incorporado en sus disposiciones una forma de gobierno particular pues presenta un híbrido de elementos que provienen tanto del sistema presidencial como parlamentario, siendo denominado indistintamente, por diferentes especialistas como semipresidencial, presidencial atenuado, neopresidencialista, etc.

Uno de los aspectos fundamentales del régimen parlamentario reside precisamente en la responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento. Ello como consecuencia del hecho de que el Gobierno se forma cuando recibe la confianza del Parlamento y, por ende, debe cesar cuando la pierde. En ese mismo sentido, la cuestión de confianza, no cabe duda, ha sido importada de los sistemas parlamentarios europeos tales como el español y francés, con la intención principal de atenuar la intervención muchas veces obstruccionista del Legislativo y servir como elemento de cautela del Ejecutivo para contrapesar al mecanismo de censura ministerial asignado al Poder Legislativo, por lo que debe ser entendida a partir del principio de balance entre poderes.

La cuestión de confianza es, en perspectiva general, un recurso político que le pertenece al Poder Ejecutivo y se manifiesta expresamente al solicitarla ante el Poder Legislativo, para que este último en uso de su autonomía pueda mostrar su respaldo u oposición a planteamientos ministeriales los cuales atañen al Gabinete en pleno o a un ministro en particular.

En un sentido más restrictivo, podemos señalar que la CPP, regula un doble aspecto para el uso de esta herramienta, sea esta llevaba a cabo por el presidente del Consejo de Ministros o por algún ministro por separado, entendiéndose que se puede plantear ante el Congreso -por un lado- una cuestión de confianza obligatoria o necesaria y por otro una cuestión de confianza facultativa o voluntaria.
En el primer supuesto, se denomina cuestión de confianza obligatoria, a aquella que debe plantear el presidente del Consejo de Ministros, en nombre de todo el Gabinete, al concurrir ante el Congreso, dentro de los 30 días siguientes a asumir funciones, para exponer y debatir la política general de gobierno y las principales medidas que requerirá su gestión. (Artículo 130 de la CPP).
En el segundo supuesto, nos encontramos ante una cuestión de confianza facultativa, cuando en cualquier momento, en forma espontánea y por propia iniciativa, el presidente del Consejo de Ministros a nombre de todo el Gabinete, o cualquier ministro individualmente, la plantea respecto al otorgamiento de un voto de confianza a su gestión o a la aprobación de una medida o iniciativa legislativa sometida a la consideración del Congreso. (Artículos 132 y 133 de la CPP).
El objetivo de este planteamiento, por parte del Ejecutivo, es pedirle al Congreso adoptar una decisión determinada, asegurando que si este no la acoge estaría poniendo fin a su cargo ministerial (de todo el Consejo de Ministros, o de un ministro, según quien haya planteado la cuestión de confianza). Por lo tanto, cuando el Consejo de Ministros ha hecho cuestión de confianza de su solicitud, el rechazo del Congreso hace perder irremediablemente el cargo a todos los ministros integrantes del Consejo.
Entonces, por un lado, lo dispuesto por el artículo 132, habilita a los ministros, individualmente, a plantear la cuestión de confianza. En caso de que esta sea negada, el ministro estará obligado a dimitir. De otra parte, lo señalado por el artículo 133, reviste un significado mayor, no solo porque faculta al presidente del Consejo de Ministros a plantear una cuestión de confianza a nombre de todo el Gabinete, sino porque, de ser rehusada, la consecuencia es la caída de todo el Consejo («Crisis total del Gabinete»), que implicaría la renuncia de todos los ministros que lo conforman, debiendo el presidente aceptar su dimisión y designar uno nuevo.
Debe advertirse que, este último dispositivo constitucional, que hace referencia a la cuestión de confianza facultativa, no establece supuestos para la cuestión de confianza, a diferencia de la obligatoria regulada en el artículo 130 (política general de gobierno y las medidas que requiere la gestión del presidente del Consejo de Ministros).
Fue esta la razón que justificó que, en el año 2018, se desarrolle un debate político relacionado con dos figuras constitucionales, la cuestión de confianza y el voto de censura. El Congreso dispuso una reforma en su Reglamento mediante la Resolución Legislativa No. 007-2017-CR, que modificaba el artículo 86, con una clara intención de limitar las materias que podían ser objeto de la cuestión de confianza y restringir sus implicancias cuando es rehusada respecto a la designación de los nuevos ministros y la facultad presidencial para disponer la disolución del Congreso.
El TC, en su calidad de sumo intérprete de la Constitución, intervino para dirimir este asunto, declarando en su fallo fundada la demanda de inconstitucionalidad planteada por el Congreso. El análisis realizado en el Exp. Nº. 006-2018-AI/TC, establece en el caso específico del contenido de las materias que pueden ser objeto de la cuestión de confianza, que esta ha sido incorporada en el texto constitucional como un mecanismo de balance de poder y contrapeso para el Poder Ejecutivo respecto de la moción de censura que confiere al Congreso frente al Gabinete o los ministros. Es por ello que la Constitución dispone en su articulado, un tratamiento amplio o abierto, sin asignar límites a las materias que pueden ser incluidas en ella, lo que permite concluir que puede plantearse por el Ejecutivo ante el Legislativo, respecto de distintos asuntos de su interés, tales como la aprobación de leyes o medidas políticas, cuando el Gobierno considere sustancial o urgente que sean aprobados o respaldados por el Congreso; más aun si estima que tiene poca disposición o interés de hacerlo por propia iniciativa.
El TC, enfáticamente ha afirmado en reiterada jurisprudencia, que la cuestión de confianza sirve para garantizar el equilibrio de poderes entre el Gobierno y el Congreso, no para darle al primero una ventaja desproporcionada sobre el segundo, ni para permitir que aquel avance medidas que resulten inconstitucionales o contrarias a los rasgos de identidad de nuestro sistema de gobierno. Indica además que es un rasgo de identidad del constitucionalismo peruano, todo lo concerniente a la separación de poderes y al régimen político, por lo que el Congreso no está autorizado para restringir al Poder Ejecutivo la posibilidad de plantear mediante la cuestión de confianza, iniciativas gubernamentales destinadas a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una ley.

No obstante lo antes señalado, recientemente se ha reabierto la polémica acerca de si el Gobierno también podría utilizar la cuestión de confianza en respaldo de una iniciativa destinada a la aprobación de una reforma constitucional o, en general, versar sobre cualquier tema que considerase pertinente, pues por insistencia del Congreso (después de que el Gobierno la observara y se negara a promulgarla, al considerarla inconstitucional pues vulnera la separación y el equilibrio de poderes del Estado), con fecha 21 de octubre del presente, se publicó en el diario Oficial el Peruano la Ley Nº 31355, que establece lo siguiente:

“Artículo único. – Del ejercicio de la cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132 y en el artículo 133 de la Constitución Política del Perú. La facultad que tiene un ministro y la del presidente del Consejo de Ministros a nombre del Consejo, de plantear una cuestión de confianza conforme al último párrafo del artículo 132 y al artículo 133 de la Constitución Política del Perú, está referida a materias de competencia del Poder Ejecutivo relacionadas directamente a la concreción de su política general de gobierno, no encontrándose, entre ellas, las relativas a la aprobación o no de reformas constitucionales ni las que afecten los procedimientos y las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos constitucionalmente autónomos”. (El subrayado es nuestro).

Si bien es acertado reconocer que, en el Estado de Derecho, todo poder público debe tener límites y siendo también razonable que el Congreso haya decidido actuar dilucidando la naturaleza de la cuestión de confianza, pues de ser un mecanismo de apoyo parlamentario a la gestión de gobierno, ha terminado siendo una herramienta que busca detener la labor de control y la fiscalización política del Gobierno. Consideramos, por ende, que lo más coherente era realizar dicha labor interpretativa mediante un proceso de reforma constitucional. Esto, evidentemente demandaba un mayor esfuerzo, puesto que las reformas constitucionales requieren del voto de 87 Congresistas, en dos legislaturas para su aprobación (salvo que se obtenga mayoría absoluta y una ratificación por referéndum). Esto quiere decir que la oposición parlamentaria habría tenido que llegar a un acuerdo con el oficialismo o realizar estratégicas alianzas para conseguir el referido número de votos.

Finalmente, el TC, al haber admitido a trámite la demanda de inconstitucionalidad presentada por el Gobierno contra la reciente Ley Nº 31355, será nuevamente quien tenga la oportunidad de revalidar los alcances de dicha figura que fue establecida con un carácter amplio de acción para que el Gobierno pueda hacer contrapeso al Poder Legislativo y no como un arma peligrosa utilizada para fines impropios y ciertamente inconstitucionales.