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Reglas fiscales: una utopía en la política fiscal peruana
Por: Carlos León D.
Escuela de Economía
Escuela de Economía
La teoría económica moderna aborda de manera sustancial los criterios de estabilidad macroeconómica para reducir las volatilidades de producto, precios y tasas de interés; aspectos claves en los mercados, sobre todo, emergentes.
En este campo, una propuesta importante son las reglas monetarias y fiscales. Sobre este último aspecto, sin embargo, hay mucho debate, ya que la política fiscal enfrenta presiones sociales y de grupos políticos afines u opositores; estos procesos de negociación (que caen en el campo de la economía política) ponen a las reglas fiscales siempre en entredicho e incluso las debilitan.
Los gobiernos en economías poco institucionalizadas, como las emergentes, pueden en ese caso, soslayar las “reglas”, postergarlas, hacerlas poco relevantes o hasta eliminarlas, con lo cual reducen la potencia de las políticas fiscales, para reducir la volatilidad ya señalada.
En el caso peruano, de acuerdo con las normas existentes al año 2019 (Ley 30637), se tienen tres grandes reglas: saldo de la deuda pública no financiera (30% como máximo y un desvío excepcional de +/- 4%), resultado económico no financiero (-2.1% al 2020 y -1% al 2021) y crecimiento real del gasto corriente no financiero sin mantenimiento (-1.5% respecto del promedio de crecimiento real del PBI a 20 años).
Al cierre del año 2019, el gobierno actual modificó las reglas previas en forma y fondo; una conducta que es común en los gobiernos peruanos, ya que “reglas fiscales” se tienen desde 1999 con una variedad de cambios, derogaciones y postergaciones.
Con los Decretos de Urgencia 31 y 32, se cambiaron sustancialmente dos aspectos: primero se excluyó de la deuda pública los conceptos de provisiones, beneficios sociales, laudos judiciales laborales, e inclusive pasivos derivados de cartas fianzas y multas. Con ello se busca que la deuda se reduzca en el papel con miras de seguir la “regla”, pero en la práctica, este pasivo no solo es menor sino sigue ascendiendo, sobre todo en los gobiernos regionales y locales, donde este cambio literalmente amplía su capacidad de gasto al quedar por debajo de las exigencias de deuda pública, impulsando el gasto de modo poco orgánico, inclusive de modo ineficiente, ya que un gran problema de estos gobiernos es su capacidad de gasto anual.
Un segundo cambio proviene de la reducción paulatina del resultado económico no financiero. Ahora se tiene para el año 2021 un saldo de -1.8%, el 2022 sería de -1.6% y el 2023 de -1.3%, todos estos cambios por encima de la regla prevista hasta el año 2019 y sin llegar a la meta de la ley vigente, lo cual genera cierta incertidumbre.
Esta modificación le da espacio al gobierno para un mayor gasto público en un contexto donde la economía se encuentra debilitada, lo cual puede ser positivo. Sin embargo, los agentes económicos se enfrentan a tres escenarios: primero, un gobierno que quiere gastar más relajando las políticas fiscales, necesita más recursos y ello a corto plazo solo puede salir de una mayor presión tributaria; el reciente cambio de la norma de cálculo del ISC va en ese sentido; no obstante, los problemas de fondo de la evasión o base tributaria siguen siendo los mismos, el esfuerzo del gobierno en ese sentido no conduce a una mejora sustancial de la economía.
Un segundo aspecto es una relajación que no se condice con la capacidad de gasto del actual gobierno (que llegó a 65.9% del presupuesto de inversión en el 2019), de modo que la credibilidad de la “regla” sería simplemente inexistente. Para muestra tenemos la escasa capacidad de Proinversión (el ente más especializado) para licitar grandes proyectos nacionales de infraestructura.
Finalmente, está un aspecto de controversia en lo transparente de la regla, porque su cumplimiento se supedita a un nuevo gobierno, cuyo tratamiento económico fiscal es poco predecible. Ponerle sendas de crecimiento a otro gobierno, suena a que la política fiscal actual pretende prolongarse y ello no sería cierto, al menos en la parte de ejecución del gasto.
La transparencia es clave para los agentes económicos, por tanto, este gobierno sacrifica ello junto a la credibilidad, generando nuevamente una “regla” difícil de creer y con problemas en su cumplimiento, todo ello con la mejor intención de impulsar la economía.
Hay que notar, que, si bien crecemos menos, aún tenemos un potencial amplio que requiere más que modificaciones legales o excesivos gastos públicos, encima ineficaces en su temporalidad. Lo que urgentemente se requiere son reformas amplias: regulaciones políticas, mejoras de infraestructura con mecanismos legales flexibles pero honestos, reformas tributarias (al patrimonio, por ejemplo) y pensionarias (aportes solidarios con la empresa, por ejemplo), entre otras, que creen una economía de mayor productividad y dejemos de pensar que un gobierno bien intencionado, pero poco creíble, pueda por sí mismo, incrementar la velocidad del PBI, aspecto que ya se ha probado, es poco efectivo.
